Tra i molti ambiti nei quali è intervenuta la normativa emergenziale emanata per contrastare la pandemia di Covid-19 vi è quello dell’edilizia.

1. Il secondo comma dell’art. 103 d.l. 17.3.2020 n. 18 (cosiddetto decreto “Cura Italia”) – così come introdotto dalla legge di conversione 24.4.2020 n. 27 e modificato dall’art. 81, co. 1, d.l. 19.5.2020 n. 34 – prevede che: “Tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati, compresi i termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all’articolo 15 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020, conservano la loro validità per i novanta giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza, ad eccezione dei documenti unici di regolarità contributiva in scadenza tra il 31 gennaio 2020 ed il 15 aprile 2020, che conservano validità sino al 15 giugno 2020. La disposizione di cui al periodo precedente si applica anche alle segnalazioni certificate di inizio attività, alle segnalazioni certificate di agibilità, nonché alle autorizzazioni paesaggistiche e alle autorizzazioni ambientali comunque denominate. Il medesimo termine si applica anche al ritiro dei titoli abilitativi edilizi comunque denominati rilasciati fino alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza”.
È allora da trattare la portata applicativa della disposizione e sono da evidenziare alcune criticità.
2. La norma, per far fronte alla situazione di “blocco” dei lavori edilizi assentiti nel periodo di lockdown, ha espressamente sancito che la validità (rectuis l’efficacia) dei titoli abilitativi rilasciati, pur se non ancora ritirati, in scadenza nel periodo compreso tra il 31 gennaio e il 31 luglio permane fino a novanta giorni dopo il termine di cessazione dello stato emergenziale (che ad oggi è proprio il 31 luglio, pertanto con efficacia dei titoli prorogata sino al 29 ottobre 2020).

L’art. 103, co. 2, del decreto “Cura Italia” nel riferirsi a tutti gli “atti abilitativi comunque denominati” intende i provvedimenti sulla base dei quali è possibile procedere alla materiale esecuzione dell’intervento edilizio, i cui termini di efficacia (e tempi di realizzazione) sono stati negativamente incisi dalle limitazioni imposte per il contenimento della pandemia.
La disposizione, oltre a richiamare la proroga dei termini decadenziali di avvio e di ultimazione dei lavori sanciti dall’art. 15 d.p.r. n. 380/2001, ha espressamente stabilito la sua applicabilità a tutti i provvedimenti autorizzativi, compresi quelli prodromici al rilascio dei permessi di costruire (si pensi alle autorizzazioni paesaggistiche o ambientali), così come alle segnalazioni certificate di inizio attività che, seppur prive di natura provvedimentale, legittimano l’esecuzione di talune tipologie di opere.
3. Un primo aspetto da segnalare attiene al fatto che il decreto “Cura Italia” non ha previsto la sospensione della decorrenza dei termini di scadenza dei titoli abilitativi, bensì la loro proroga ove tale scadenza cada tra il 31.1.2020 e il 31.7.2020.
Ebbene, questa previsione pregiudica inevitabilmente la posizione dei titolari di atti abilitativi la cui scadenza intervenga dopo la fine del periodo emergenziale anche se in un momento di poco successivo (può ipotizzarsi il caso del termine fissato dal permesso di costruire per l’inizio o la fine dei lavori in scadenza al 1.8.2020).
In tali situazioni, nonostante i ritardi dovuti alle misure emergenziali comunque limitanti le modalità di espletamento dei lavori edili eseguibili, non è prospettabile alcun prolungamento dell’efficacia dei titoli abilitativi.
È auspicabile al riguardo una riflessione del legislatore in ordine alla tutela di tali posizioni attualmente disciplinate in modo deteriore rispetto a quelle riferite agli atti autorizzativi che scadano entro il 31.7.2020.
Come detto, una ragionevole soluzione sarebbe quella di prevedere che il decorso dei termini di scadenza di tutti i titoli abilitativi sia sospeso per un determinato periodo, così da fornire eguale tutela a posizioni oggettivamente similari.
4. Si pongono poi alcune questioni in riferimento ai termini di avvio e di ultimazione dei lavori di cui all’art. 15 del testo unico dell’edilizia rispettivamente di un anno e tre anni, salva indicazione di un termine minore nel permesso di costruire.
In primo luogo, occorre ricordare che la legislazione regionale può intervenire in tale materia, cosicché eventuali norme dettate dalle regioni sono da prendere in considerazione per stabilire l’effettiva operatività della disposizione emergenziale.
Particolare attenzione è da riservare anche ai casi in cui il permesso di costruire si formi con il silenzio assenso dell’Amministrazione – art. 20, co. 8, d.p.r. n. 380/2001 –, fattispecie alla quale deve comunque applicarsi la norma con necessità dell’esatta determinazione del momento in cui il titolo abilitativo tacito si è perfezionato.
Inoltre, l’art. 15, co. 2, d.p.r. n. 380/2001 prevede talune ipotesi di proroga dei termini di avvio e di ultimazione dei lavori – ad esempio per fatti sopravvenuti non imputabili al titolare del permesso –, proroga che però deve essere richiesta dall’interessato. L’art. 103, co. 2, del decreto “Cura Italia” introduce invece una proroga automatica ex lege dell’efficacia dei titoli edilizi, considerato il dato letterale della norma – i titoli in scadenza “conservano la loro validità” – e vista anche la sua ratio, volta a limitare gli effetti pregiudizievoli conseguenti ai blocchi imposti alle attività di cantiere attraverso uno strumento eccezionale e diverso da quelli già esistenti (si vedano appunto le fattispecie di proroga indicate all’art. 15, co. 2, t.u. edilizia). Tuttavia, nulla vieta la possibilità di richiedere un provvedimento espresso di proroga basato su tale disposizione, così da escludere ogni dubbio interpretativo.
È poi da tenere ben presente che la proroga di efficacia dei titoli edilizi di cui si tratta non esclude l’operatività di possibili cause di decadenza del provvedimento normativamente previste. Si pensi, ad esempio, all’entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche che, secondo l’art. 15, co. 4, d.p.r. n. 380/2001, comporta la decadenza del permesso di costruire salvo che i lavori siano già avviati e vengano completati entro il termine triennale dalla data del loro inizio.
5. In conclusione, l’art. 103, co. 2, del decreto “Cura Italia” ha certamente il pregio di intervenire a tutela dei proprietari degli immobili oggetto di interventi edilizi e delle imprese operanti nel settore edile per attenuare i pregiudizi conseguiti alla forzata inattività causata dalle misure emergenziali.
Ma la norma, oltre a poter essere rimeditata per fornire adeguata tutela a tutti i soggetti toccati da tali misure, non può prescindere dalle altre molteplici fonti che disciplinano la validità e l’efficacia dei pertinenti titoli abilitativi, che debbono essere specificamente valutate.

Avv. Alberto Cerutti

il consulente di Edilizia ed Urbanistica per il nostro studio