Si può oggi ancora ricorrere all’appalto congiunto di progettazione ed esecuzione lavori, no PNRR?
La questione è oggetto di un accesso dibattito in ragione del susseguirsi, negli ultimi anni, di diversi interventi legislativi che sono andati ad intaccare il generale divieto previsto dal Codice Appalti.
Segnatamente, l’art. 59 del D.lgs. 50/2016 prevede un generale divieto di affidamento congiunto della progettazione ed esecuzione lavori (cd. appalto integrato), fatte salve le ipotesi elencate nella stessa norma:
“È vietato il ricorso all’affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione di lavori ad esclusione dei casi di affidamento a contraente generale, finanza di progetto, affidamento in concessione, partenariato pubblico privato, contratto di disponibilità, locazione finanziaria, nonché delle opere di urbanizzazione a scomputo di cui all’articolo 1, comma 2, lettera e). Si applica l’articolo 216, comma 4-bis”.
Il Decreto-legge n. 32/2019 (cd. Sblocca Cantieri), recante “disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l’accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici” e convertito in Legge 14 giugno 2019, n. 55 ha temporaneamente sospeso l’operatività del divieto di cui al predetto art. 59, comma 1, quarto periodo, del Codice Appalti, prevedendo la possibilità di ricorrere all’appalto congiunto della progettazione e dell’esecuzione di lavori “al fine di rilanciare gli investimenti pubblici e di facilitare l’apertura dei cantieri per la realizzazione delle opere pubbliche”.
Con il Decreto Sblocca Cantieri, dunque, si è nuovamente aperta la possibilità -in deroga al divieto disposto in via generale dal Codice Appalti- di ricorrere all’appalto di progettazione ed esecuzione, non solo di tipo “semplice” (ossia basato sul progetto esecutivo) ma anche di tipo “complesso” (e, cioè, fondato sul solo progetto di fattibilità tecnica ed economica).
La sospensione del predetto divieto, originariamente prevista fino al 31 dicembre 2020, è stata da ultimo prorogata, ad opera del D.L. n. 77/2021 (cd decreto Semplificazioni bis) sino al 30 giugno 2023.
Si riporta di seguito il testo dell’art. 1, L. n. 55/2019 di conversione del D.L. n. 32/2019 come modificato dall’art. 52, comma 1, let. a) D.L. n. 77/2021:
Art. 1. Modifiche al codice dei contratti pubblici e sospensione sperimentale dell’efficacia di disposizioni in materia di appalti pubblici e in materia di economia circolare
1. Al fine di rilanciare gli investimenti pubblici e di facilitare l’apertura dei cantieri per la realizzazione delle opere pubbliche, per le procedure per le quali i bandi o gli avvisi con cui si indice la procedura di scelta del contraente siano pubblicati successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto, nonché, in caso di contratti senza pubblicazione di bandi o di avvisi, per le procedure in relazione alle quali, alla data di entrata in vigore del presente decreto, non siano ancora stati inviati gli inviti a presentare le offerte, nelle more della riforma complessiva del settore e comunque nel rispetto dei princìpi e delle norme sancite dall’Unione europea, in particolare delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, fino al 30 giugno 2023 non trovano applicazione, a titolo sperimentale, le seguenti norme del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50:
b) articolo 59, comma 1, quarto periodo, nella parte in cui resta vietato il ricorso all’affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione di lavori;
Lo stesso D.L. n. 77/2021, che con l’art. 52, ha prorogato la sospensione del divieto di appalto integrato sino al 30 giugno 2023, ha altresì previsto, al suo art. 48 comma 5, una nuova disposizione in materia, derogatoria dell’art. 59 Cod. Appalti:
“5. Per le finalità di cui al comma 1, in deroga a quanto previsto dall’articolo 59, commi 1, 1-bis e 1ter, del decreto legislativo n. 50 del 2016, è ammesso l’affidamento di progettazione ed esecuzione dei relativi lavori anche sulla base del progetto di fattibilità tecnica ed economica di cui all’articolo 23, comma 5, del decreto legislativo n. 50 del 2016.”.
In altre parole, il legislatore ha previsto una seconda deroga al divieto di appalto integrato, ammettendo la possibilità – limitatamente agli appalti di lavori finanziati con i fondi del PNRR e del PNC – di bandire gli appalti integrati cd. complessi, ossia basati solamente sul progetto di fattibilità tecnica ed economica posto a base gara.
Dalla analisi normativa emerge che il divieto previsto dall’art. 59 del Codice Appalti è stato eroso da due differenti interventi normativi:
- il D.L. n. 32/2019 (cd. Sblocca Cantieri), come modificato dal D.L. n. 77/2021 (cd. Semplificazioni bis), che a titolo sperimentale ne ha sospeso l’operatività sino al 30 giugno 2023;
- il medesimo D.L. n. 77/2021 (cd. Semplificazioni bis), che ha previsto la possibilità di ricorrere all’appalto integrato, anche complesso, senza limiti di tempo, ma limitatamente agli appalti finanziati con i fondi del PNRR e del PNC.
In conclusione, si deve ritenere che le due norme – art. 1 della L. n. 55/2019, come modificata dall’art. 52 del D.L. n. 77/2021 e art. 48 del D.L. n. 77/2021 – risultano entrambe speciali rispetto alla norma di divieto posta dal Codice Appalti ed entrambe volte a limitarne l’operatività, apponendovi una “deroga” (il D.L. Semplificazioni) ovvero “sospendendone a titolo sperimentale l’applicazione” (lo Sblocca Cantieri).
Le due norme debbono ritenersi tutt’ora vigenti, presentando entrambe elementi specializzanti per aggiunta: il limite temporale del 30 giugno 2023, l’una, il finanziamento con i fondi del PNRR e PNC, l’altra.
Soprattutto, alla conclusione -da molti paventata- per la quale la deroga di cui al decreto Sblocca Cantieri (D.L. n. 32/2019) sarebbe venuta meno, in quanto implicitamente abrogata dal D.L. n. 77/2021, osta la circostanza incontrovertibile per la quale è stato lo stesso D.L. n. 77/2021, inserendosi anche nel solco dello Sblocca Cantieri, a prorogare la sospensione sperimentale del divieto di appalto integrato sino al 30 giugno 2023.
Non può certo concludersi che un medesimo intervento normativo abbia voluto, da un lato, prorogare l’operatività di una norma sperimentale, e dall’altro, al contempo, abrogarla.
Nell’attuale panorama normativo, pertanto, deve ritenersi ammesso il ricorso all’appalto integrato, semplice e complesso, sino al termine del 30 giugno 2023 per tutti gli appalti, ancorchè non finanziati con i fondi del PNRR e PNC, mentre, per quelli finanziati da tali fondi, tale possibilità si estende oltre il termine del 30 giugno 2023.
